Op 16 juli 2021 publiceerde de Europese Commissie de nieuwe Bosstrategie voor de Europese Unie (EU). De nieuwe EU Bosstrategie stond aangekondigd in de Europese Green Deal onder de titel ‘Behoud en herstel van ecosystemen en biodiversiteit’. De Green Deal is de nieuwe groeistrategie die de Europese Commissie onder leiding van de voorzitter Ursula von der Leyen heel kort na haar aantreden uitbracht. De Green Deal is een gidsende strategie met als doel de EU om te vormen tot een eerlijke en welvarende samenleving, met een moderne, hulpbronnenefficiënte, concurrerende, weerbare en toekomstbestendige economie, waar vanaf 2050 netto geen broeikasgassen meer worden uitgestoten en economische groei is losgekoppeld van het gebruik van hulpbronnen. Omdat bossen hierin een belangrijke rol spelen was de “oude” Bosstrategie die uit 2013-2014 dateert, aan vervanging toe. Evenwel kreeg de bosstrategie een nieuwe positionering. De Green deal kondigde immers aan dat de nieuwe bosstrategie zou steunen op de eveneens (ver)nieuw(d)e biodiversiteitsstrategie voor de EU. De nieuwe biodiversiteitsstrategie werd door de Europese Commissie gepubliceerd op 20 mei 2020. De bosstrategie volgde dus een dik jaar later. Deze nieuwe positionering viel niet in goede aarde bij verschillende Europese lidstaten met een sterke bosbouwtraditie, waar bossen ook een belangrijke economische rol vervullen. Dit verklaart wellicht ook waarom de nieuwe EU bosstrategie in het kielzog van het zogenaamde ‘Fit for 55 pakket’ is gepubliceerd. Het lijkt alsof de Europese Commissie de schaduw opzocht die het omvangrijk pakket aan nieuwe maatregelen bood om op meer comfortabele wijze de nieuwe bosstrategie kenbaar te maken. De nieuwe bosstrategie maakt formeel gezien geen deel uit van het ‘Fit for 55 pakket’.

De Europese Commissie heeft voornamelijk om tactische redenen de bosstrategie in de slipstream van  het ‘Fit for 55’ pakket meegenomen. In de tekst van de mededeling omtrent de nieuwe EU Bosstrategie, wordt wel verwezen naar het ‘Fit for 55’ pakket’ en elementen daarvan. Dit is uiteraard geheel terecht, omdat bossen ook in het klimaatbeleid een belangrijke rol hebben. Maar de EU Bosstrategie 2030 verwijst eenvoudigweg naar die vele andere initiatieven en voegt ten aanzien van “Fit for 55” weinig toe. En net daar zit een belangrijk probleem met de nieuwe EU Bosstrategie 2030: deze legt te weinig claims vanuit het “bos-acquisRed.: Het 'acquis' van de EU is de gemeenschappelijke onderbouw van rechten en plichten die bindend is voor alle EU-lidstaten. Het is voortdurend in ontwikkeling en is onder andere vastgelegd in verdragen, verklaringen en resoluties van de EU (bron: https://eur-lex.europa.eu/, geraadpleegd op 19/09/2022).” dat steunt op duurzaamheid en multifunctionaliteit op andere dossiers, zoals klimaat, energie en biodiversiteit en mist dus kans op interactie en wederzijdse afstemming.

De EU kent een lange traditie om te werken met een bosstrategie. De nieuwe 2030-strategie is wel de meest sturende ten aanzien van het nationale bosbeleid van de lidstaten.

De nieuwe strategie is de derde in de rij. Het traject startte in januari 1997 toen het Europees Parlement aan de Europese Commissie vroeg een wetgevend initiatief te nemen dat het moest mogelijk maken een Europese bosstrategie te realiseren. Zowel de Europese Commissie als de Raad van de Europese Unie stelden in hun reactie dat een wetgevend initiatief niet nodig was. Bestaande reglementaire kaders werden als voldoende geacht. Wel werd aangegeven dat richtinggevende strategieën de afstemming en interne coördinatie rond bossen konden verbeteren. Bosbeheer staat immers niet expliciet vermeld in de Europese verdragen als thema voor het gemeenschappelijk beleid van de EU. Hoewel bossen uiteraard aanwezig zijn in tal van thema’s waar wel Europees beleid rond ontwikkeld wordt. Denk maar aan Natura 2000, het Gemeenschappelijk landbouwbeleid en de plattelandsontwikkeling, het klimaatbeleid, wetenschappelijke onderzoeksprogramma’s, het handelsbeleid, het extern ontwikkelingsbeleid en dergelijke meer. Dit vraagstuk omtrent bevoegdheden inzake bossen zorgt regelmatig voor spanningen tussen de lidstaten en de Europese Commissie.

De nieuwe EU Bosstrategie 2030 is net als de voorgangers een mededeling van de Europese Commissie. Dergelijke documenten behoeven geen formele instemming van de Raad van de Europese Unie of het Europees Parlement. Het is als het ware een werkprogramma van en voor de Europese Commissie, met een aankondiging van een aantal thematische initiatieven en acties, die in de komende maanden en jaren door de Commissie verder uitgewerkt zullen worden. In een dergelijke mededeling kan de Europese Commissie nieuwe wetgevende voorstellen aankondigen. Wetgevende voorstellen dienen wel behandeld te worden door de twee andere belangrijke entiteiten binnen de Europese Unie als het op wetgeving aankomt, namelijk de Raad van Ministers en het Europees Parlement. In het geval de Raad en/of Parlement dit willen, kunnen deze instellingen wel een politieke oriëntering en appreciatie geven aan mededelingen van de Europese Commissie. Binnen de Raad gebeurt dit dan door middel van raadsconclusies. De Europese Raad van Landbouwministers keurde op 15 november 2021 dergelijke Raadsconclusies goed ten aanzien van de nieuwe Europese bosstrategie.

Algemene beleidslijnen uit de nieuwe EU Bosstrategie

De nieuwe EU Bosstrategie 2030 is een heel leesbaar en beknopt document van “amper” 30 pagina’s. Daarmee zit de nieuwe bosstrategie midden in het peloton aan gelijkaardige strategische documenten. De kern van de strategie is een lijst van 28 acties die de Europese Commissie zich voorneemt te zullen uitvoeren tijdens deze Europese legislatuur. De planhorizont strekt tot 2030. Deze acties worden verspreid over 4 blokken:

1. Ondersteuning van de sociaal-economische functies van bossen voor bloeiende plattelandsgebieden en stimulering van de bosgebaseerde bio-economie binnen duurzaamheidsgrenzen: 7 acties
2. Bescherming, herstel en uitbreiding van de bossen in de EU om de klimaatverandering tegen te gaan, biodiversiteitsverlies om te buigen en te zorgen voor veerkrachtige en multifunctionele bosecosystemen: 12 acties (zie kader)
3. Strategische monitoring, rapportage en gegevensverzameling: 4 acties
4. Een sterke onderzoeks- en innovatieagenda om kennis over bossen te verbeteren: 5 acties

De mededeling kent één bijlage, namelijk de routekaart “belofte om tegen 2030 in de EU 3 miljard extra bomen te planten”. Dit moet een doelstelling uit de Green Deal helpen realiseren.

De nieuwe EU Bosstrategie 2030 legt meer dan ooit klemtoon op biodiversiteit en klimaat, maar vergeet zeker de economische functie van de brede bossector niet. Ze legt ook relaties met plattelandsontwikkeling, toerisme en biedt een sterke onderzoeksagenda. Multifunctionaliteit en duurzaamheid blijven het uitgangspunt. Nieuw is de grote aandacht voor klimaat-adaptief bosbeheer in het licht van klimaatverandering. Met de “3 miljard extra bomen doelstelling” kan een koppeling gemaakt worden met de doelstelling inzake bosuitbreiding uit het Vlaamse regeerakkoord. Doch kunnen de strenge additionaliteitseisenRed.: Additionaliteit is een van de beginselen van het functioneren van de Europese structuur- en investeringsfondsen. Dit beginsel bepaalt dat de financiële toewijzingen uit de structuur- en investeringsfondsen een aanvulling moeten zijn op nationale overheidsuitgaven. De uitgaven door de EU-fondsen mogen er niet toe leiden dat de nationale structurele uitgaven worden teruggeschroefd (bron: https://ec.europa.eu/regional_policy/nl/policy/what/glossary/a/additionality, geraadpleegd op 19/09/2022). die de Commissie wil nageleefd zien, die koppeling wel moeizamer maken dan het lijkt. Niet alle Vlaamse inspanningen inzake bosuitbreiding zullen onder deze Europese doelstelling kunnen vallen. Ook al vermeldt de Europese Commissie in een begeleidend document deze Vlaamse doelstellingen en de Vlaamse bosteller als een goed voorbeeld.

Ook lijken er nieuwe lasten op de Europese lidstaten af te komen. Zo kondigt de Europese Commissie in de mededeling een nieuw wetgevend voorstel aan, dat o.m. de lidstaten zal opleggen een strategische visie op te stellen voor de bossen en de bossector voor de volgende 10, 30 en 50 jaar. De lidstaten zouden deze plannen reeds tegen het eerste kwartaal van 2023 moeten opstellen. Het nieuwe wetgevende voorstel zou ook instrumenten en mogelijkheden moeten bevatten om de informatiebasis op EU-niveau te versterken. De huidige cijfermatige informatie over bossen is op dit moment in heel grote mate afhankelijk van nationale data-systemen, wat vergelijkbaarheid van de gegevens vaak bemoeilijkt. Hoewel dit punt ook reeds onderdeel was van de voorbije bosstrategieën en enkele initiatieven werden opgezet, ziet de Europese Commissie nu wel voldoende argumenten om een nieuwe wetgeving uit te werken en voor te leggen aan de Raad en het Parlement.

Impact op Vlaanderen

Het bosbeleid in Vlaanderen is in grote mate compatibel met de visie die de Europese Commissie beschrijft. Vlaanderen heeft wel nog werk voor de boeg inzake klimaat-adaptief bosbeheer en op vlak van ondersteunend onderzoek (bvb genetische hulpbronnen), het bijstellen van beheerpraktijk, het versterken van vorming en informatieverstrekking. Wel dreigen er meer lasten op Vlaanderen af te komen zoals het voorstel tot opstellen van een strategisch plan dat via publieke participatie zou moeten tot stand komen en zou moeten vergezeld gaan van een impactbeoordeling. Ook wenst de Europese Commissie dat alle openbare bossen over een beheerplan zouden moeten beschikken terwijl Vlaanderen deze verplichting heeft genuanceerd in 2014 met invoering van het concept geïntegreerd beheer ten behoeve van het natuurbehoud en de natuurbeheerplannen.

Inzake het concept “duurzaam bosbeheer” wil de Europese Commissie dat bepaalde elementen die te maken hebben met klimaat en biodiversiteit sterker zouden ontwikkeld worden met meer specifieke criteria, indicatoren en “drempelwaarden of bandbreedtes”. Mogelijks leidt dit tot het aanpassen van de meetcampagnes van de gewestelijke bosinventarisatie en eventueel het bijstellen van de criteria voor geïntegreerd beheer en voor de ondersteunende instrumenten zoals de financiële steunregelingen.

De nieuwe EU Bosstrategie 2030 herhaalt volgende acties die reeds werden aangekondigd in de nieuwe Europese Biodiversiteitstrategie.

1. een juridisch bindend instrument opstellen voor het herstel van ecosystemen, met inbegrip van bosecosystemen;
2. strikte bescherming van alle resterende primaire en oerbossen uitwerken, inclusief richtsnoeren voor de definitie, kartering en monitoring van deze bossen;
3. richtsnoeren ontwikkelen inzake biodiversiteitsvriendelijke bebossing en herbebossing;
4. een definitie ontwikkelen en richtsnoeren vaststellen voor bosbeheerpraktijken die dichter bij de natuur staan (“closer-to-nature forest management”).

Wat de nieuwe bosstrategie wel toevoegt, is om op basis van de richtsnoeren voor bosbeheerpraktijken die dichter bij de natuur staan, tegen het eerste kwartaal van 2023 een vrijwillige certificeringsregeling voor te stellen voor dergelijk bosbeheer.

Volgens bepaalde passages uit de belofte om tegen 2030 in de EU 3 miljard extra bomen te planten, zullen programma’s die mikken naar Europese fondsen zich moeten inpassen in het stelsel van criteria en voorwaarden voor bebossing. Dit stelsel moet nog finaal beslist worden, maar is niet helemaal compatibel met bijvoorbeeld de spelregels om bossen en bomen te melden op de Vlaamse bosteller en met het gangbaar beheer van jonge bosaanplantingen. Mogelijks zal Vlaamse wetgeving moeten worden aangepast als het beleid geheel in lijn wil zijn met de nieuwe EU Bosstrategie 2030. Ondertussen heeft de Europese Commissie “The MapMyTree counter” gelanceerd op 9 December 2021. Meer informatie is te vinden op: https://forest.eea.europa.eu/3-billion-trees/introduction

De nieuwe strategie herbevestigt het belang van hout als belangrijke hernieuwbare grondstof. Kansen ter versterking van bijvoorbeeld carbon farming, worden vermeld maar daarvoor zal de Europese Commissie nog concretere voorstellen uitwerken.

Geen directe nieuwe financiering

Ten opzichte van voorgaande bosstrategieën wil de Europese Commissie het beleid van de lidstaten meer sturen zonder dat er directe, extra stimulerende voordelen zijn voor de lidstaten. Als belangrijkste financieringsbronnen blijven de middelen uit de Europese programma’s voor plattelandsontwikkeling voorop staan. De Commissie stelt evenwel vast dat de benutting van bosbouwmaatregelen binnen het Europese programma voor plattelandsontwikkeling laag is, en zelfs verder afneemt. Ze verklaart dit door het ontbreken van de kennis die nodig is voor de administratie bij het aanvragen van fondsen, in combinatie met de ontoereikende aantrekkelijkheid van de premies en het gebrek aan steun voor capaciteitsopbouw via adviesdiensten. Dit laatste spoor biedt wellicht kansen voor de bosgroepen in Vlaanderen, maar dan moet dit worden ingebracht in de strategische plannen die de lidstaten moeten opstellen en indienen bij de Europese Commissie voor de uitvoering van het vernieuwde Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Een andere reden waarom de benutting van bosbouwmaatregelen uit het programma voor plattelandsontwikkeling laag is volgens de Commissie, is de beperkte beschikbaarheid van richtsnoeren voor bosgebaseerde adaptiemaatregelen en maatregelen die de risico’s van klimaatverandering te beperken. Bij de risico’s van klimaatverandering wordt bijvoorbeeld gedacht aan natuurbranden, bodemerosie, ziekte en overstromingen. Deze bevindingen werden in het politiek debat in de Raad niet helemaal gedeeld. Hoewel er inderdaad verschillende mogelijkheden zijn voor uiteenlopende bosmaatregelen in de Europese plattelandsontwikkeling, is het toch vooral ook aan de lidstaten zelf om binnen het ruimere landbouwbeleid volgens eigen inzichten keuzes te maken. Veel Europese lidstaten kiezen er bewust niet voor om bosmaatregelen op te nemen in hun nationale plattelandsprogramma’s, om uiteenlopende redenen. De hoge administratieve lasten is één zo’n reden. Een duidelijke beleidsmatige keuze om voorrang te geven aan landbouwmaatregelen is een andere.

De Europese Commissie geeft wel aan “bosgerelateerde interventies binnen verschillende financiële instrumenten te willen bevorderen”. Interessant en hoopgevend zijn het aangekondigde advies en de technische richtsnoeren over de ontwikkeling van een betalingsregeling voor ecosysteemdiensten. Een dergelijke initiatief staat al geruime tijd op de radar van de Europese Commissie. Binnenkort zal de Europese Commissie met nieuwe initiatieven komen rond koolstofopslag. Vanuit klimaatoogpunt wordt ook naar koolstofopslag gekeken als “het verwijderen van koolstof uit de atmosfeer”. In deze beweging komen concepten in beeld zoals ‘het afvangen van koolstof uit de atmosfeer’ via zowel industriële als op de natuur gebaseerde oplossingen. En bomen, bossen, graslanden en veenrijke ecosystemen zijn hier goed in. Het concept “carbon farming” is al gelanceerd via de Green Deal en een andere Europese strategie die daarop steunt, de “van boer tot vork strategie”. Dit concept zal verder door de Europese Commissie worden verduidelijkt om de toepassing ervan te realiseren.

Politieke oriëntering uit de lidstaten

Binnen de Raad is er, naar aanleiding van de Mededeling, opnieuw veel aandacht gegaan naar de vraag of de EU wel over de juiste bevoegdheden beschikt om generiek in te grijpen in het bosbeleid van de lidstaten, en of de voorgestelde strategie wel een billijke invulling geeft aan het subsidiariteitsbeginselRed.: Het subsidiariteitsbeginsel is bedoeld ter bescherming van de bevoegdheid van de lidstaten om beslissingen te nemen en op te treden op gebieden die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen. Handel is een voorbeeld van een exclusieve bevoegdheid, bosbeleid is geen exclusieve bevoegdheid. Voor bosbeleid mag de unie dus niet zomaar initiatieven nemen. Tegelijk rechtvaardigt het beginsel het optreden van de Unie als het doel niet kan bereikt worden door een optreden op landelijk, provinciaal of gemeentelijk niveau. Het voorzien van een structuur voor informatieverzameling over bossen, die informatie-uitwisseling over de hele EU mogelijk maakt, is een voorbeeld van een dergelijk optreden. . De voorgestelde strategie lijkt niet te voldoen aan de herhaalde vraag van de Raad om de toenemende fragmentatie op een strategische wijze aan te pakken.

De landbouwministers van de EU hebben op 15 november 2021 de publicatie van de nieuwe EU Bosstrategie voor 2030 verwelkomd. Een algemene goedkeuring van de strategie zoals de Europese Commissie vroeg, gaf de Raad niet. In hun conclusies erkennen de ministers dat bossen moeten bijdragen aan de Europese Green Deal en de mondiale doelstellingen inzake duurzame ontwikkeling. In het bijzonder:

• benadrukte de Raad de essentiële rol van bossen voor de gezondheid van de mens en een gezond natuurlijk milieu in het kader van de “één gezondheid”-benadering (beter bekend onder het Engelstalige “one Health approach”);
• bevestigde de raad dat bosbouw een sleutelrol kan spelen in de overgang van de EU naar een groene, klimaatneutrale en concurrerende circulaire bio-economie;
• benadrukte de Raad het belang van samenwerking en constructieve dialoog tussen de lidstaten, de Commissie, alle belanghebbenden en het maatschappelijk middenveld;
• was de Raad ingenomen met de nadruk die in de nieuwe strategie wordt gelegd op de bevordering van duurzame producten op basis van hout en met het voorstel om een nieuw partnerschap voor onderzoek en innovatie in de bosbouw op te zetten.

Niettemin werd in de conclusies van de Raad ook gewezen op de noodzaak om een evenwicht te vinden tussen de ecologische, sociale en economische aspecten van duurzaam bosbeheer, en werd gewezen op het belang van eerbiediging en handhaving van de diversiteit van bossen en bosbeheerpraktijken in de verschillende lidstaten en regio’s binnen Europa. Bovendien uitten de lidstaten hun twijfels over de waarde van de ontwikkeling van nationale strategische plannen voor de bosbouw, zoals aangekondigd in de mededeling van de Commissie. De raad moedigde aan om de bestaande internationale monitoring- en rapportageprocessen te gebruiken als basis om de nood inzake stabielere informatieverstrekking aan te pakken. Tot slot waren de ministers van mening dat een nieuwe EU-bosstrategie een internationale dimensie moet bevatten om de wereldwijde ontbossing te beteugelen.

Hoe verder?

Het is aan de Europese Commissie om alle input te verwerken en mee te nemen in de verdere ontwikkeling van de aangekondigde initiatieven. Om de volledige politieke verantwoordelijkheid voor deze strategie te waarborgen, zal de Commissie voorstellen een vast agendapunt over de vooruitgang van de uitvoering op te nemen in de agenda’s van de Raad en het Europees Parlement. De Europese Commissie zal de strategie tegen 2025 evalueren om de vooruitgang te beoordelen en om na te gaan of er verdere maatregelen nodig zijn om de doelstellingen te halen.

Gelieve als volgt te citeren:

Carl De Schepper (2022) De nieuwe EU Bosstrategie 2030. Bosrevue 103a. 

ISSN 2565-6953 – Bosrevue 103a 

• Meer info

  Download de EU Bosstrategie hier: https://environment.ec.europa.eu/strategy/forest-strategy_nl

Lees dit artikel in PDF-formaat